En el ámbito de la contratación y del derecho administrativo, uno de los temas que con mayor frecuencia suscita debate es la facultad que ostentan ciertas entidades públicas —particularmente aquellas no sometidas al régimen del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública— para imponer sanciones tales como multas o la terminación unilateral del contrato. La jurisprudencia nacional ha oscilado entre distintas posturas a lo largo del tiempo, lo que ha generado incertidumbre jurídica en la materia.
Por tal razón, se hace indispensable que la academia observe este fenómeno con mirada crítica y rigurosa, a fin de contribuir a la consolidación de criterios uniformes y al fortalecimiento de la seguridad jurídica. En este contexto, el presente artículo evoca una sentencia reciente del Consejo de Estado que recoge con claridad la posición vigente sobre esta trascendental cuestión.
Se trata de una ilustrativa sentencia del 25 de mayo de 2023,[1] en la que el Consejo de Estado resolvió una disputa suscitada entre RG Comercial S.A. —una sociedad anónima de naturaleza comercial— e Indumil —una entidad pública excluida del Estatuto de Contratación Pública— con ocasión de una multa que la segunda impuso a la primera por cuenta de un incumplimiento contractual.
Todo comenzó el 22 de agosto de 2016, cuando RG Comercial S.A. e Indumil celebraron un contrato de compraventa, cuyo objeto era el suministro de material técnico destinado a las fuerzas armadas de la República. Durante su ejecución Indumil impuso una multa a RG Comercial S.A. con fundamento en una cláusula contractual, por un presunto incumplimiento.
La firma sancionada acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa, alegando que Indumil carecía de facultad legal para imponer unilateralmente dicha sanción, y que en su proceder se vulneró el debido proceso. En consecuencia, solicitó la nulidad del acto administrativo por el cual se le impuso la multa.
Al abordar la controversia, el Consejo de Estado centró su análisis en la naturaleza jurídica del contrato suscrito, el cual se hallaba regido por las disposiciones del derecho privado. A partir de ello, señaló que en esta clase de contratos impera el principio de igualdad entre las partes, lo cual excluye la posibilidad de que una de ellas —por más que sea una entidad estatal— imponga sanciones unilaterales sin habilitación legal o contractual expresa.
En el desarrollo de su análisis, el Consejo de Estado constató que las partes habían convenido expresamente en el contrato la facultad de Indumil para imponer multas contractuales, así como el procedimiento aplicable para tal fin. A partir de esta constatación fáctica, la alta corporación procedió a fijar, con claridad y rigor, las reglas aplicables a los contratos celebrados por entidades públicas excluidas del ámbito del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las cuales se reseñan a continuación:
- Si bien en decisiones anteriores el Consejo de Estado sostuvo que no era jurídicamente viable que las partes pactaran sanciones como la imposición de multas o la terminación unilateral del contrato, la posición actualmente acogida por la corporación reconoce la validez de tales estipulaciones, siempre que hayan sido pactadas de manera expresa en el contrato y se enmarquen dentro del principio de autonomía de la voluntad, respetando el debido proceso.
- Los actos que emitan las entidades públicas en estas circunstancias son considerados como actos de naturaleza contractual.
- Una vez pactada contractualmente una sanción, no corresponde al juez del contrato evaluar si la entidad pública posee o no competencia para imponerla, sino verificar que el procedimiento acordado por las partes haya sido observado con fidelidad. En tal escenario, la competencia se presume derivada del pacto legítimo y válido entre las partes, y el rol del juez se limita al control de legalidad y al respeto del debido proceso pactado.
En definitiva, el Consejo de Estado ordenó el levantamiento de la multa impuesta por Indumil, no por ausencia de competencia en cabeza de la entidad, sino por cuanto se comprobó que no se respetó el procedimiento pactado contractualmente para la imposición de dicha sanción, lo que comportó una vulneración de los derechos del contratista. En consecuencia, la alta corporación reiteró que toda actuación sancionatoria por parte de una entidad pública —aun en el contexto de contratos regidos por el derecho privado— debe sujetarse estrictamente al principio del debido proceso y contar con una habilitación legal clara y expresa que respalde su ejercicio.
La sentencia en comento deja una impronta jurisprudencial de profundo calado y valor incuestionable. En primer lugar, reafirma que la facultad de imponer sanciones contractuales no es ajena al ordenamiento, siempre que emane de una estipulación expresa entre las partes, válidamente acordada en ejercicio de la autonomía negocial. En segundo término, exalta el papel cardinal del debido proceso como garantía inquebrantable frente a las decisiones unilaterales de la administración, incluso en contratos regidos por el derecho privado. Finalmente, el fallo encierra una lección ilustrada sobre los contornos de la autonomía contractual, recordando que esta no es ilimitada ni absoluta, sino que halla su límite natural en la observancia rigurosa del marco legal y en el respeto irrestricto a los principios que rigen el Estado de derecho.
En Gómez Lee, mantenemos un seguimiento constante y riguroso de las líneas jurisprudenciales que versan sobre materias controvertidas y aún no pacificadas, como la aquí examinada. Lo hacemos con la convicción de que el derecho, para ser justo, debe ser claro; y que la seguridad jurídica solo se construye sobre la base de una interpretación coherente, razonada y respetuosa del orden normativo. Nuestro compromiso es, en suma, con el derecho bien hecho.
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 25 de mayo de 2023. Rad. 25000-23-36-000-2018-00534-02 (68186). C.P. Alberto Montaña Plata.